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湖南省教科院教育人力资源研究所 易海华

农村教师尤其是边远贫困地区教师队伍的健康发展是关系我国教育领域综合改革深化和城乡义务教育均衡发展的重大问题。《教育部关于2013年深化教育领域综合改革的意见》提出设立专项资金,大幅提高中西部贫困地区村小和教学点教师待遇,吸引优秀人才在村小和教学点长期从教20143月,国务院总理李克强在《政府工作报告》中又赫然提出:促进教育事业优先发展、公平发展。加强农村特别是边远贫困地区教师队伍建设。如何解决好这个瓶颈问题?由湖南省教育厅党组成员、湖南省教育科学研究院院长姜正国主持的湖南省教育科学十二五规划重大委托课题《长株潭城市群教育综合改革研究》在全面调研长株潭城市群地区农村教师现状,探究其产生原因的基础上提出了几点解决的路径。

一、存在的问题

问题1:收入偏低,农村教师职业吸引力不强

调查表明:与其他行业的同龄人相比,教师收入普遍偏低。由于收入低,在中小学尤其是农村中小学,优秀人才难以引进,男教师很少。即便在当前就业压力巨大的情况下,县域中小学教师招聘报名并不火爆,有的学科教师报名甚至达不到1:51:3)的开考最低条件。近几年,湘潭市直和县市区招录的新教师中,男教师比例均在10%以下;株洲新进教师男生比例也仅为8%。教师收入的稳定增长机制还没有形成。教师收入还没有完全随着经济社会发展而相应增长。收入水平的提高往往是一次性的整体上浮,之后相当长一段时间变化不大。调查中,长株潭城市群地区有95.6%教师反映:这几年工资涨是涨了点,但物价涨得更快,工资实际缩水了。

问题2:收入分配的激励作用不大

一方面,教师收入水平和工作量关联不大,工作任务量大的教师没有得到相应补偿。长株潭城市群地区一教师科科长反映:越艰苦的地方,教师工作压力越重、收入越低,收入与付出不成正比。一部分农村边远贫困地区学校教师身兼数门课,工作量大,疲于奔命,但在收入中向这部分教师倾斜的导向性项目不多。另一方面,体现岗位绩效的收入分配激励约束机制尚待健全。目前,有些学校绩效工资分配没有明确的操作依据,随意性较大;有些学校因担心引起教师内部矛盾而平均分配绩效工资。调查中有39.59%的教师反映本校教师绩效工资分配方式不能有效促进教师工作积极性。 

问题3:教师职业幸福指数偏低

首先,在当前独生子女和农村留守子女占主体的特有时代,教师话语权不同程度被削弱。长株潭城市群地区的部分教师反映不敢管教学生。不少地方教育行政部门和学校设立了投诉制度,学生及家长可以就教育教学活动中的不良行为进行投诉,初衷是为了改善教师的教育教学行为。然而,一些学生和家长根本不理解教育行政当局和学校的良苦用心,动辄投诉教师,于是教师不敢放手管理学生。社会尤其是媒体对教师的单向苛责也比比皆是。如果教师在教育教学中出一点问题,不管事情起因如何,社会舆论与媒体往往一股脑地指责教师违反师德,失真的报道本身已构成对教师权益的侵犯。由于工作和思想压力大,教师的健康状况很不理想。李莹等人进行的长沙市教师亚健康状态与危险因素调查表明:排除器质性疾病因素后,长沙市教师亚健康发生率高达74.85%

二、产生的原因

原因1:社会对教师劳动价值和责权的认识存在偏颇

由于教师劳动的长期性和劳动成果的迟效性,教师劳动价值往往不易被社会认可、理解,教师权益也难以得到切实保障。同时,由于教师行业是劳动密集型行业,有限的教育资源在众多教师中分配,每位教师所得资源很少。此外,中国传统文化视教师为圣人,社会普遍认为:教师不能也不应该言,教师只能追求高尚和奉献,止于至善。这种神圣化认识大大缩小了教师作为普通人的权益空间。

原因2:政策执行、监督、评估不到位

首先,政策制定不完善造成执行时的折扣。有的政策制定会因可行性考虑不足而缺少操作性。如绩效工资中的基础性部分与奖励性部分的分配比例定为73,奖励性绩效工资只占绩效工资总量的30%。如果某教师全年绩效工资只有八千元,那30%的奖励性绩效工资全年就只有两千元左右,在现实操作中就会因量太少而无法起到应有的激励作用。其次,政策执行所需资源不足也造成执行不力。教师待遇政策在执行时需要更多的经费资源。从上世纪90年代开始,国家、省里就不断出台上调教师工资补贴的政策,但多数政策因要求本地财政负担,上级没有安排转移支付,于是调资政策到财力拮据的县里就成了空头支票,反而造成政策出得越多,教师收入差距越大等事与愿违的现象。再次,执行主体的认识偏移对政策执行有着深层影响。如泸溪县2011年财政收入仅5.8亿元,但县委、县政府从2011年开始,由本级财政每年安排1300万元发放农村教师岗位津贴,农村村片小教师岗位津贴每人每月达1200元。与泸溪县相比,很多县市区财力要强得多,但农村边远贫困地区教师津补贴力度则远远不如泸溪县,关键就在于执行主体对农村教育的认识、重视程度不同。

原因3:农村义务教育太弱势

教育行政管理部门太弱势,既无编制权,又无财权。各级教育部门都不同程度地存在要人难,要钱难的情况,而且越到基层钱越少、矛盾越多。我国县级财政财力既不足也不均衡,这造成以县级财政负担为主的义务教育经费和农村教师待遇难以得到保障。调查表明:29.11%的县反映在支付农村教师工资方面地方财政无法承受或难以承受;有62.03%的教育行政工作者认为推进本地农村教师周转房建设所面临的最大困难是资金紧张。

原因4:法律对教师权益的保护存在缺陷

目前我国教育法制建设还很不完善,对教师权益保护存在不少缺陷。第一,法律隐性缺位。在目前唯一保障教师权益的《教师法》中,有的规定表述语焉不详,有的规定模糊不清,给具体操作带来不少困难。如教师法律地位的不明确直接导致法律适用问题;教师申诉权利受理部门的不明确、申诉制度程序规范的缺失导致教师申诉时效性差,教师合法权益得不到有效维护。第二,立法滞后不配套。目前法律法规要么滞后,要么就不配套,如《校园安全法》在2013年全国两会中虽由人大代表呼吁尽快制定,但新法迟滞,使我们遇事只能从零散的《民法通则》、《未成年人保护法》、《学生伤害事故处理办法》等法令制度中寻求答案。

三、几点建议

1. 加强教育法制建设,完善教师权益救济制度

尽快完善当前缺乏系统性和可操作性的教育法制体系,用法律手段、依据本国国情对教师的法律地位和聘任做出明确规定。如可借鉴在保障教师权益方面已形成较完备教育法制体系国家的做法,规定教师是按国家要求履行教育教学职责的公务员或公务雇员。进一步完善教师聘任制。可先出台与教师聘任制相配套的具体实施办法,如对教师聘任合同的法律性界定清楚,规范合同内容,具体说明教师的工作时限及报酬等,以此规范、指导教师行为,完善学校管理体制并保护教师合法权益。

要健全教育法律救济制度,拓宽权益救济途径。一方面,要放低教师诉讼救济的门槛,减少教师提起诉讼的限制性规定;另一方面,针对教师权益被侵犯的种种事情,应允许教师自由选择通过申诉、协商调解、教育仲裁尤其是提起诉讼的方式进行权益救济。

2. 建立专项教育财政转移支付制度

建议对农村教师工资收入的组成和项目进行梳理,分项确定标准,制定农村教师最低收入需求标准,并测定各县财政负担能力和财政经费供需差额,在此基础上建立以提高农村教师经济待遇为目标的专项教育财政转移支付。同时,按照物价水平变动情况,对农村教师工资和津补贴标准定期进行调整,使农村教师工资稳定增长。

3. 落实农村贫困边远地区教师特殊津补贴

鉴于目前我省财政只对武陵片区的农村教师分别实行700元、500元、300元的补贴,建议省里扩大发放面,对农村边远贫困地区中小学教师统一设立特殊津补贴。除给农村贫困边远地区教师发放正常工资之外,应给他们发放不低于其在县城工作所获报酬金额的特殊津补贴。津补贴以教师所处地区的贫困程度分类,经济越落后、条件越艰苦的地区教师特殊津补贴额度应高一些,距城区和乡镇中心越远、交通越不便利的地方特殊津补贴额度应越高,工作年限越长的教师所得到的津补贴应越多。建议省级财政根据享受特殊津贴教师的数量与额度进行严格测算,将所需经费列入每年的财政预算,并专项列支管理,保障其专款专用。特殊津补贴经学校主管部门审核后,由同级财政部门划入个人工资银行账户,并严格年终审计监督制度。

4. 完善教师考评机制,健全教师收入分配的激励机制

完善对教师一年一度的工作绩效考核,加大奖励性部分的分配比例,将绩效工资中基础性部分与奖励性部分7:3的分配比例调整为554:6,使教师收入与工作量进一步紧密结合。

5. 建立教师队伍建设专项督导机制

对县级政府及其党政负责人进行教师队伍建设专项督导评估,其结果与三评合一督政结果直接挂钩,同时纳入市委、市政府对县市区政府及其党政主要领导的年度绩效考核。


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